如何才能讓排污單位自行監測發揮應有的作用

發表于2018年10月29日發布在：新聞中心查看：

排污單位自行監測是排污許可制度的重要組成部分，是落實排污單位主體責任的重要舉措，是支撐排污許可證后監管的重要載體。與政府部門主導的監督性監測相比，排污單位自行監測的基礎相對薄弱，社會各方的認識程度、開展的廣泛性、監測過程和數據的質量控制都處于較低水平。排污單位自行監測的實施質量，直接決定了排污制度實施效果。本文從排污單位自行監測發揮作用的關鍵要素分析入手，分析影響自行監測發揮作用的制約因素，并就如何推薦自行監測并發揮應有的作用，提出相關建議，以期為推進自行監測的研究和發展提供借鑒。

自行監測發揮作用的關鍵要素分析

讓排污單位“測起來”，為自行監測發揮作用提供基礎。

排污單位依法依規開展監測，是自行監測發揮作用的前提。長期以來，說清污染源排放狀況的主要責任由環保部門承擔，而環保部門的力量有限，推進排污單位自行監測，有利于全面掌握排污情況，可為清晰界定各方責任提供基礎，促使各責任主體承擔應有的職責，推進排污單位自行監測是社會發展的需要。排污單位通過自行監測，可以充分掌握在生產、停工、調試等生產階段的污染排放情況，為“說清”污染源排放狀況提供條件。

　把自行監測“管起來”，為自行監測發揮作用提供保障

排污單位高質量開展自行監測，是自行監測發揮作用的基礎。要保證自行監測質量，就必須加強對自行監測活動的監管，檢查排污單位的監測方案是否符合管理要求，監測活動是否嚴格按照監測技術規范和技術方法執行，監測過程是否有嚴格的質量控制。只有對自行監測全過程加強監管，確保監測數據的有效性，才能保證其能夠應用于各項管理活動。

　把自行監測數據“用起來”，為自行監測發揮作用提供動力

只有充分應用自行監測數據，才能確保自行監測有生命力，才能促進自行監測的不斷完善。自行監測數據可以在多個層面進行應用。

首先，在環境管理中加以應用。在排放監管、排放量核算等各項管理活動中對自行監測數據進行甄別性應用，讓排污單位自行監測數據真正發揮作用，既提高自行監測的實效，也促進排污單位積極開展監測。

其次，應用于公眾參與和監督。公眾是社會共治環境治理體系的重要主體，公眾參與的基礎是及時獲取信息，而自行監測數據是反映排放狀況的重要信息。社會的變革為公眾參與提供了外在便利條件，為了提高自行監測在環境治理體系中的作用，就要充分利用當前發達的自媒體、社交媒體等各種先進、便利的條件，為公眾提供便于獲取、易于理解的自行監測數據和基于數據加工而成的相關信息，為公眾高效參與提供重要依據。

利用生態環境大數據分析加強自行監測數據的應用。自行監測數據承載了大量污染排放和治理信息，通過大數據分析，挖掘污染治理和排放規律，可為科學制定環境管理政策提供參考。

制約自行監測發揮作用的主要因素分析

2013年，原環保部組織編制了《國家重點監控企業自行監測及信息公開辦法(試行)》，大力推進企業開展自行監測。2014年以來，陸續修訂的《環境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》明確了排污單位自行監測責任和要求。盡管法律已經明確了排污單位開展自行監測的法律責任，但從實際情況來看，除了國控重點企業自行監測開展情況相對較好外，其他排污單位自行監測開展情況并不理想。即便是自行監測開展情況相對較好的國控重點企業，也存在監測點位、監測指標覆蓋不全，監測頻次不夠合理的問題。歸納起來，造成這種狀況的主要原因有以下幾點：

企業對自行監測的認識轉變需要時間

以政府為主導的單一化管制型環境治理模式下，企業已經習慣了由管理部門來判定其排放狀況，對于非行政要求的工作，普遍缺乏主動開展的意愿。

企業是追求利潤最大化的，超標排放、偷排偷放可以節省污染治理成本;瞞報排污量信息有利于減少排污稅費，給企業帶來實際的好處。在命令型環境政策手段下，企業總是傾向于瞞報、不報污染排放信息。在“貓捉老鼠”式的監管模式下，為了減少環保處罰，企業更習慣于瞞天過海，掩蓋污染治理和排放糟糕的表現。同時，由于對各類超標或違法排污的行為界定不夠清晰明確，處罰標準不夠細致，導致企業更傾向于減少“暴露問題”，從而最大限度降低處罰風險，但也因此會產生大量不夠真實的監測數據，造成排放狀況良好的假象，誤導決策。當監測數據出現爭議時，大多數企業不敢跟管理部門“對質”。因此，雖掌握大量監測數據，卻無法爭取自己的權利，致使企業監測的動力大大降低，也無法真正發揮自行監測的意義。

有關單位對自行監測的監管不夠到位

長期以來，政府部門對排污單位的管理主要限于排污狀況和治理行為，自行監測的監管幾乎處于空白的狀態。排污單位自行監測數據質量控制監管體系也基本處于空白。盡管相關規定要求排污單位需將自行監測方案報送環境保護主管部門備案，將監測結果在環保部門指定的網站上公布，但環保部門尚未對其監測過程及監測結果開展監督檢查，排污單位監測數據質量尚處于未監管的狀態。自行監測數據用于環境管理的基礎仍然有待加強。目前，針對排污單位自行監測監督檢查的管理規定和技術文件幾乎為空白。通過檢查哪些關鍵內容才可以對企業自行監測數據質量進行有效的控制，如何開展相關檢查，這些都有待進一步研究和明確。

企業自行監測數據的法定地位有待明確

自行監測數據的法定地位，如何在環境管理中進行應用，并沒有得到明確，自行監測數據是否可以作為執法依據、是否可以作為判斷企業依證排污的證據尚存在很大爭議，自行監測數據在環境管理中的應用更是十分不足，并沒有從根本上解決排污單位在環境治理體系中監測缺位現象。如果不能合理界定自行監測數據的法律地位，就無法對自行監測數據進行有效應用，這就影響了自行監測數據支撐環境管理的意義。

　污染源環境信息公開的內容形式有待科學設計

加強公眾參與是充分發揮自行監測作用的重要手段，然而污染源監測相對專業，需要加強研究，將復雜的污染源監測數據轉化為公眾可理解的環境信息。目前自行監測數據公開方式較為簡單，僅是簡單機械的公布所有監測數據，除了能夠通過計算得到單個時間點的單項污染物指標是否超標外，無法獲得更有價值的信息。為了提高信息公開的效果，讓公眾真正高效參與，就需要對信息公開進行科學設計。如何公開，公開什么內容，如何能夠將長時間序列、多污染因子的信息整合成為某一項簡單易操作的指數信息，如何體現行業特征、地區特征，這些信息如何與區域環境質量、管理水平相結合，這都是目前信息公開尚未解決的問題。

促進自行監測發揮作用的相關建議

強化激勵處罰機制，促進排污單位提供真實監測信息

近幾年自行監測改革力度很大，排污單位自行監測上升到前所未有的地位。與此同時，自行監測數據質量能否保證，自行監測在環境監管中能否發揮作用也廣受關注。在這樣的大環境下，排污單位是否能夠提供真實的監測信息，真正參與到環境治理體系中來非常關鍵。如果排污單位刻意隱瞞真實信息，或者不敢以高質量監測信息有效發聲，那么自行監測必然無法在環境管理中發揮作用，自行監測的改革就會以失敗而告終。

因此，應加強自行監測的激勵和處罰。對于嚴格按照規范開展自行監測的，應明確質量較高的自行監測數據在環境管理中的應用方式，使保證監測數據質量、提供真實監測信息的排污單位受益，能夠真正參與到環境治理體系中來，從而為推動多方共治的環境治理體系發展提供條件。對于未按要求開展監測的，依法進行處罰;對于監測過程不規范，數據質量不受控的，監測數據不得應用于管理。同時，定期公開自行監測監督檢查情況，并將自行監測開展狀況與環保稅征收、企業信用評級等掛鉤。

政府的監管重心應從監管排污向監管排污和監管自行監測行為并重轉變

在自行監測廣泛開展、充分發揮排污單位主體地位的大環境下，政府部門的管理模式也應發生相應的改變。就排放監管而言，以往政府部門的重心在于監管排污本身，無論是對生產狀況、治理設施運行情況的檢查，還是對末端排放的監測，其主要目的是在于判定排污單位是否依法治污、達標排放。排污單位自行監測、自證守法之后，政府部門應同時加強對自行監測行為的監管，通過監督管理促使企業依法依規開展自行監測。通過對自行監測行為的監管，可以對企業產生持久的威懾力，可獲得有效的監測數據積累，為各項管理和大數據分析提供數據基礎，從而產生更大的社會和環境效益。

具體來說，管理部門監管重點可包括以下兩個方面：

?首先，加強自行監測實施情況的監督檢查。重點檢查監測方案是否全面合理，是否依照監測方案開展監測，監測活動是否有質量控制措施。

?其次，加強自行監測數據質量監督檢查，包括監測活動規范性、信息全面合理性。

科學設計信息公開內容和方式，為社會監督和公眾參與提供便利條件

面對如此量大面廣、數據量龐大的自行監測數據網絡，除了從信息獲取便利性上加強研究和設計外，還應該加強對信息公開內容的研究和設計：

?單個企業層面，同時公布企業的原始監測結果和本企業長時間尺度的監測統計信息;

?從行業和區域層面，加強對監測數據與行業、區域的經濟、社會等其他信息的關聯指標發布。

?除此之外，開發污染源監測指數信息，用1～2個便于理解的綜合性指標總體反映一個企業、一個行業、一個區域的污染源排放狀況和監測開展狀況，從而對公眾參與提供一個明確的、直觀的信號。

與排污許可制度融合，支撐排污許可證后監管

排污許可制度的實施，有力推動了排污單位自行監測的實施，也為強化排污單位的自行監測監管提供了基礎。各地應牢牢把握排污許可制度實施的契機：

?把排污單位自行監測的監督管理作為排污許可證后監管的重要內容;

?對自行監測開展情況、自行監測實施質量加強監督檢查，監督檢查結果作為評價依證排污狀況的重要方面;